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Introducción a la teoría de la "opción pública"

politico2JAVIER PAZ 

I. Introducción

En una sociedad de hombres libres, para que exista una transacción privada, todas las partes involucradas en la transacción deben beneficiarse; nadie realiza un intercambio voluntario en el cual crea que saldrá perjudicado.

No sucede lo mismo en el sector público donde el Estado puede llevar a cabo acciones sin el consentimiento de las personas que se ven afectadas por dichas acciones. El gobierno aplica la coerción para obligar a que se cumplan las normas dispuestas por el Estado. De lo anterior podríamos concluir que es óptimo que no exista el Estado, ya que su inexistencia implica que todas las interacciones humanas serían voluntarias y por ende mutuamente beneficiosas. Sin embargo los teóricos de la opción pública reconocen la necesidad de la existencia del Estado para proveer ciertos bienes y servicios cuyos costos serían mayores si se proveyeran de manera privada, un ejemplo es un sistema de justicia. De hecho la teoría de la opción pública ve al Estado y al mercado como instrumentos de cooperación entre los individuos: “Tanto la relación económica y la relación política son formas de cooperación por parte de dos o más individuos. El mercado y el Estado son ambos instrumentos a través de los cuales organizamos y hacemos posible la cooperación. El individuo entra en una relación de intercambio en la cual él gana algo al proveer un producto o servicio que beneficia al individuo que está al otro lado de la transacción. Básicamente, la acción política o colectiva bajo la noción individualista del Estado es similar. Dos o más individuos encuentran que es mutuamente beneficioso unir fuerzas para alcanzar un propósito común.” Esta noción contrasta con otras que consideran al Estado o al mercado como instrumentos de explotación.
Y si tanto el Estado como el mercado son instrumentos de cooperación entre individuos, surge la pregunta ¿cuál debe ser la línea divisoria entre la actividad privada y la actividad colectiva (estatal)? ¿Qué parámetros podemos establecer para definir dicha división? Estas son algunas de las interrogantes que la teoría de la opción pública intenta responder, de manera racional y objetiva, alejándose de las pasiones que el tema puede provocar tanto en los defensores del ensanchamiento del Estado como en los del mercado.

II. Metodología

El individualismo metológico

El individualismo metodológico es un método de análisis bajo el cual todo fenómeno social debe ser explicado en base a las acciones de los individuos particulares. “El individualismo como método de análisis sugiere que toda teorización, todo análisis se resuelve finalmente en consideraciones de la persona individual como tomador de decisiones.” Por contraste se puede adoptar una visión orgánica donde los tomadores de decisiones son el Estado, la clase social, la etnia, o cualquier conglomerado. Bajo la visión orgánica, el individuo es parte indivisible de algún grupo o clase social y sujeto obedientemente a las decisiones y visiones de grupo. La visión orgánica tiene serios problemas de coherencia. Por un lado estrictamente hablando el Estado no piensa, no siente, no toma decisiones, son los individuos particulares quienes lo hacen. Y al definir los objetivos de un Estado o de una clase social se es susceptible a ignorar que tanto el Estado como las clases sociales están compuestas por individuos con intereses diversos y a menudo contrapuestos.
El modelo de la opción pública desarrollado por Buchanan y Tullock adopta el individualismo metodológico. Es decir, parte de la premisa que el individuo es la unidad de toma de decisiones y por lo tanto la unidad a ser analizada, en contraste a considerar cualquier tipo de colectividad, como ser el Estado o clase social. Considerar al Estado como la unidad de toma de decisión implica que los objetivos de acción colectiva son compartidos por los miembros que lo integran. Esto deja “poco espacio para reconocer que los individuos y los grupos buscan cosas diferentes a través del proceso político” Además, el Estado o cualquier agrupación con fines comunes (empresa, sindicato, etc.) son construcciones abstractas cuyas acciones nacen del pensamiento y la acción de individuos particulares. “La acción colectiva es vista como la acción de individuos que tratan de lograr ciertos objetivos de manera colectiva en vez de individual, y el gobierno es visto como nada más que un conjunto de procesos, la máquina que permite llevar a cabo dicha acción colectiva.” De la misma manera el modelo rechaza concepciones orgánicas de la sociedad como ser “la voluntad general”, “la voluntad del pueblo”, etc. Solo el individuo tiene voluntad.
También rechaza las teorías de lucha de clases o de explotación de los grupos dominantes. La teoría de la opción pública es aplicable a sociedades democráticas, compuestas por individuos libres y no es un análisis de sistemas dictatoriales. Este rechazo no significa que no exista un uso oportunista del Estado democrático: “Nuestro análisis del proceso de toma de decisiones revela que ciertas reglas permitirán a ciertos miembros del grupo usar la estructura para obtener ventajas diferenciadas. Sin embargo, es precisamente el reconocimiento de que el Estado puede ser usado para tales propósitos lo que debería hacer que el individuo racional ponga restricciones constitucionales al uso del proceso político. Si no fuera por el justificado miedo de que el proceso político puede ser usado para motivos de explotación de otros, las restricciones constitucionales no tendrían mucho sentido ni utilidad.”

III Las premisas del modelo

El individuo es racional y busca maximizar su utilidad

Una herramienta convencional de la ciencia económica es asumir que el individuo es racional y busca maximizar su utilidad. Es evidente que los seres humanos no actúan todo el tiempo con racionalidad; sin embargo en la mayoría de los casos sí actuamos con racionalidad y además, excluir tal presunción haría toda teoría inviable e inútil. Con respecto a la premisa de la maximizar la utilidad debemos notar que “la teoría económica no depende para su validez o su aplicabilidad de la presencia del hombre económico puro. Este hombre de ficción, que es motivado solamente por su propio interés en todos los aspectos de su comportamiento, siempre ha sido una caricatura diseñada por aquellos que han buscado criticar en vez de apreciar la genuina contribución que el análisis económico puede hacer, y ha hecho, hacia una mejor compresión de la actividad humana organizada… la teoría económica no trata de explicar todo el comportamiento humano” sino solo una parte. Por ello la presunción de que el individuo busca su propio interés y trata de maximizar su utilidad no necesariamente tiene como intención describir al ser humano en toda su dimensión, sino que es una herramienta para predecir su comportamiento económico. En este sentido, dicha presunción ha sido muy útil para sacar conclusiones y predicciones sujetas a pruebas empíricas. “El único test final de de un modelo se basa en su habilidad para ayudar a entender fenómenos reales.” Y en ese sentido, la presunción del individuo que maximiza su utilidad es valiosa porque permite explicar parte del comportamiento de los seres humanos.

No existe o no se puede identificar el "bien común"

Uno de los aportes más importantes la opción pública es su cuestionamiento a la noción del “bien común”. Más allá del discurso, definir el bien común y elaborar objetivos y acciones específicos en busca del mismo no es posible. Los individuos son diversos y tienen diversos intereses y preferencias y cada uno tiene una noción diferente de lo que significa el “bien común”. Muchas de esas nociones son contradictorias y excluyentes entre si. La única definición coherente que podríamos utilizar de “bien común” es la de una acción en la que existe unanimidad de todos los habitantes, lo cual es algo excepcional.
Por otro lado, ¿qué presunciones son adecuadas para explicar el comportamiento político de los seres humanos y la toma de decisiones colectivas? No es adecuado suponer que la misma persona que en el área privada busca el beneficio propio (maximizar su utilidad), cuando actúa en el sector público persigue el “bien común”. Más razonable es suponer que los mismos valores lo motivan tanto en su actividad política como económica. Es adecuado reiterar que el modelo no pretende ni puede explicar todo el comportamiento humano (ningún modelo es capaz de ello), pero es útil y es aplicable para el comportamiento económico y político. “Los teóricos políticos al parecer rara vez han usado esta perspectiva económica en la actividad colectiva. Sus análisis de los procesos de decisiones colectivas mayormente se han basado en presunciones implícitas de que el individuo representativo no busca maximizar su propia utilidad, sino encontrar el “interés público” o “bien común”. Es más, un factor significativo en el apoyo popular del socialismo a través de los siglos ha sido la creencia implícita de que el cambio de una actividad de lo privado a lo público implica el reemplazo de la motivación de la ganancia privada por la del bien social. A través de los tiempos el buscador de ganancias ha encontrado pocos amigos entre los filósofos morales y políticos. En los últimos dos siglos la búsqueda de la ganancia privada ha sido tolerada a regañadientes en el sector privado, con la supuesta “explotación” siempre cuidadosamente mencionada de paso. En la esfera política la búsqueda del beneficio privado ha sido casi universalmente condenada como algo “malvado” por los filósofos morales de todos los colores. Al parecer nadie ha explorado cuidadosamente la presunción implícita de que el individuo debe de alguna manera cambiar psicológica y moralmente cuando se mueve entre los aspectos privados y los aspectos sociales de la vida. Por ello estamos en la posición singular de tener que defender la sencilla presunción de que el mismo individuo participa en ambos procesos contra la casi cierta condena de los moralistas.”
“Si todos los hombres tuvieran los mismos intereses y capacidades, naturales o artificiales, no existiría ninguna actividad económica organizada para explicar. Cada hombre sería un Crusoe. La teoría económica por lo tanto explica el por qué los hombres cooperan a través del comercio: lo hacen porque son diferentes. Los cientistas políticos, por el contrario, no parecen haber considerado totalmente las implicaciones de las diferencias individuales para una teoría de decisiones políticas.” Si el bien común fuera algo evidente o fácilmente identificable, ¿cuál sería el objetivo de diferentes partidos políticos con diferentes ideologías, programas y propuestas? ¿Cuál el sentido de la democracia si podemos elegir a un dictador benévolo que nos conduzca hacia el “bien común”?

Análisis positivo y análisis normativo

Las ciencias naturales tienen por objeto el estudio de la naturaleza, estas ciencias son positivas, es decir, no buscan descubrir cómo “debería” ser el mundo, sino que intentan describirlo como es y se guían para ello por un método experimental. Las ciencias sociales por contraste estudian el comportamiento humano. Al ser el comportamiento humano más difícil de predecible que el comportamiento natural y al ser el mismo humano el investigador y el objeto de la investigación, las ciencias sociales están más expuestas al error. Dentro del estudio del comportamiento humano se pueden distinguir dos áreas, la positiva, que estudia al ser humano como es y la normativa que indica cómo debería ser y actuar. Afirmar que las personas “no deberían mentir” (postulado normativo) es algo totalmente diferente a afirmar que las personas no mienten (postulado positivo, pero evidentemente falso). Confundir lo normativo con lo positivo ha tenido como consecuencia la elaboración de teorías del comportamiento humano que no se ajustan a la realidad y cuya aplicación incluso puede producir efectos contrarios a los deseados. El socialismo es un buen ejemplo de esta confusión.
Afirmar que el ser humano “debería buscar el bien común” (postulado normativo) no es lo mismo que afirmar que el ser humano “busca el bien común” (postulado positivo, pero falso).
La teoría de la opción pública asume que el individuo persigue su propio interés, y busca maximizar su utilidad. Esta presunción no implica una defensa del individualismo o del egoísmo. La presunción se adopta porque permite explicar el comportamiento político del ser humano de una mejor manera que si se adoptan presunciones alternativas. La opción pública es una teoría que busca explicar cómo “es” el ser humano en la actividad política y no de cómo “debería” ser. Por supuesto que una comprensión de cómo actúa el ser humano en el ámbito político (análisis positivo), puede generar importantes sugerencias sobre normas constitucionales, leyes y políticas públicas para mejorar el sistema político (análisis normativo).

IV. El modelo

Costos de las decisiones colectivas

“No hay motivo para esperar que el comportamiento del individuo al confrontar decisiones políticas sea fundamentalmente diferente del comportamiento ante decisiones puramente privadas. En cualquier caso, él debe tomar una decisión. La diferencia esencial entre las decisiones privadas y las decisiones colectivas es que las segundas requieren de más de un tomador de decisiones.” Si tanto el mercado como el Estado son instrumentos creados por los seres humanos para permitir la cooperación entre ellos, ¿cuál es el parámetro para definir qué actividades deben permanecer en la esfera privada y cuáles en la esfera de la acción colectiva? En el momento de hacer el cálculo constitucional el individuo hace una evaluación de costo-beneficio. El individuo elegirá que una actividad x esté en la esfera de la acción colectiva, si el costo que él incurre es menor que cuando dicha actividad está en la esfera privada y viceversa. Por ejemplo, si Juan gasta 10 dólares para mantener su jardín por su cuenta y de alguna manera puede hacer que dicha actividad sea responsabilidad del Estado y que el Estado le cobre 5 dólares (sin ningún costo adicional), entonces Juan elegirá que el Estado se encargue del mantenimiento de su jardín. Si Juan anticipa que el Estado le cobrará sumas mayores a 10 dólares, preferirá mantener dicha actividad en la esfera privada (hay que considerar que el costo directo que el Estado le cobra a Juan para mantener su jardín no es necesariamente el costo total. Si darle la potestad al Estado de encargarse del jardín de Juan puede conducir a que el Estado le confisque el jardín o algo similar, Juan debe asimilar esa probabilidad a su costo total estimado para definir si le conviene que el Estado se haga cargo de su jardín).
¿Cuáles son los costos de la acción colectiva? El modelo identifica dos costos asociados a la toma de decisiones colectivas. El primero es el costo externo, que el individuo incurre por acciones que toma el Estado con las que él no está de acuerdo y le ocasionan un perjuicio. Este costo disminuye a medida que aumenta el porcentaje de personas que deben aprobar una decisión. Siguiendo el ejemplo anterior si el Estado decide pagar el mantenimiento del jardín de Juan, el costo de dicho mantenimiento lo asumen todos los ciudadanos. Por lo tanto cada ciudadano incurre en un costo externo equivalente al impuesto que tiene que pagar para mantener el jardín de Juan.
La figura 1 ilustra el costo externo C que un individuo x espera tener en función del número de individuos requeridos para tomar una acción colectiva en una sociedad de N personas.

Si todos los habitantes deben aprobar cada decisión colectiva, el costo externo para el individuo es cero porque no dará su apoyo a una medida que le ocasione un perjuicio a menos que reciba algún tipo de compensación. A medida que baja el porcentaje de personas requeridas para aprobar las decisiones colectivas, los costos externos aumentan, será más fácil tomar decisiones colectivas que le ocasionen un perjuicio sin su consentimiento.
El segundo es el costo de la toma de decisiones. Llegar a acuerdos sobre el accionar colectivo implica costos de tiempo y de negociación. Es más fácil que dos personas se pongan de acuerdo sobre un tema a que lo hagan miles personas y menos aun millones de personas. Por ello los costos que se incurren para llegar a acuerdos en el proceso de toma de decisiones colectivas aumentan mientras mayor sea el número de personas requeridas para aprobar una decisión y viceversa.
La figura 2 ilustra el costo de toma de decisiones D para un individuo x como función del número de individuos requeridos para iniciar una acción colectiva en una sociedad de N personas.

Si para tomar una acción colectiva se requiere la participación de una sola persona, entonces no existen costos vinculados a la toma de decisiones, porque cualquier persona puede llevar a cabo una acción colectiva sin consultar a nadie. A medida que aumenta el número de personas necesarias para iniciar una acción colectiva, el costo va aumentando.
La suma de ambos costos (figura 3) se denomina el costo de interdependencia social:
Costo de interdependencia social = costos externos + costo de toma de decisiones.

Figura 3: Costo de interdependencia social
El costo de interdependencia social es la suma de ambos costos. El mínimo de esta función (K en la figura 3) indica el número de personas que el individuo x desea que sea requerido para iniciar una acción colectiva. La proporción K/N minimiza los costos de interdependencia social del individuo x.
Si la toma de decisiones colectivas requiere la participación de pocos, cada individuo puede esperar de incurrir en elevados costos externos y bajos costos de tomas de decisiones. A medida que la toma de decisiones colectivas requiere un porcentaje mayor de la población, los costos externos disminuyen pero aumentan los costos de toma de decisiones. En el extremo de que se requiera la participación de todos en la toma de decisiones, los costos externos son cero, porque ningún individuo aprobará una decisión que le cause un perjuicio, pero los costos de toma de decisiones serán muy altos. “Al estar de acuerdo a reglas más inclusivas, él está aceptando el costo adicional del proceso de toma de decisiones a cambio de protección adicional en contra de decisiones adversas. Al moverse en la dirección opuesta hacia reglas menos inclusivas, el individuo cambia parte de su protección contra costos externos por un menor costo en el proceso de toma de decisiones.”
“Un método para eliminar los costos de negociación es delegar toda la autoridad de decisión a un solo individuo y estar de acuerdo a hacer caso a las decisiones que él toma por todo el grupo. Si vemos el costo de toma de decisiones (nuestra segunda función), la regla de toma de decisiones más eficiente es la de la dictadura. Esto provee un elemento de verdad a la idea de que los gobiernos dictatoriales son más “eficientes” que los gobiernos organizados democráticamente. Sin embargo, de la misma manera en que la regla de la unanimidad debe ser suavizada por la existencia de los costos de toma de decisión, también la regla de la dictadura debe ser suavizada por el reconocimiento de que puede imponer costos externos sobre el individuo en las decisiones colectivas. Si el individuo siente que tal vez no está de acuerdo con la decisión del dictador, que tal decisión le puede causar daño, él nunca apoyará racionalmente la delegación de significativo poderes de decisión sobre una sola unidad.”
“Este punto presenta una interesante paradoja que vale la pena mencionar aunque es una pequeña digresión de nuestro argumento principal. Si el “interés público” o el “bien común” es algo que se puede determinar con relativa facilidad, y si los participantes individuales en las decisiones colectivas actúan para promover este “bien común” en vez de sus propios intereses, parece haber poco apoyo racional para las costosas y complicadas instituciones que caracterizan al proceso democrático moderno. Bajo tales condiciones la delegación de todo el poder de decisión a un solo individuo, y la jerarquía que lo acompaña, puede parecer perfectamente racional. Si se pueden establecer mecanismos para asegurarse que el dictador permanecerá, de hecho, “benévolo”, el argumento se hace aun más fuerte. Es más, esto se puede asegurar mediante requisitos constitucionales de elecciones periódicas de gobernantes o grupos de gobernantes. Bastante del apoyo para el crecimiento administrativo del gobierno moderno puede estar basado en razonamiento similar a este, que parece una implicación directa de las presunciones convencionales en la mayoría de la literatura de las ciencias políticas.”
Este es el modelo de la opción pública en su forma más sencilla y explica el cálculo constitucional que realiza un individuo racional cuando debe elegir qué tipo de reglas (constitución) deben regir para la toma de decisiones colectivas. Vale la pena notar que la aprobación por mayoría simple (la mitad más uno) no tiene ningún significado especial en el modelo. No entraremos en detalle de la crítica que los autores hacen de la regla de la mayoría simple, tan preeminente en las democracias modernas. También debemos advertir al lector que en esta forma sencilla el modelo no incorpora grados de aprobación para la toma de decisiones, es decir, el individuo querrá que ciertas acciones colectivas, por su potencial para causarle mayores costos externos, requieran de un mayor número de participantes para su aprobación.

V. Consecuencias y aplicaciones del modelo de opción pública

Externalidades

Una externalidad es un costo o beneficio de una actividad que afecta a un tercero, sin que este pague o sea compensado por la misma. Por ejemplo, una fábrica que contamina un río provoca una externalidad negativa sobre los otros usuarios del río. Para subsanar esta externalidad, la fábrica podría compensar a quienes se ven perjudicados por la contaminación. La existencia de externalidades es una de las razones más citadas para justificar la intervención estatal en la economía, para minimizar las externalidades generadas en el mercado u obligar a los causantes de externalidades a compensar a los perjudicados. Sin embargo la teoría de la opción pública hace notar que la acción colectiva (acción estatal), también provoca externalidades y que por lo tanto “la existencia de efectos externos del comportamiento privado no es una condición necesaria ni suficiente para que una actividad sea puesta a cargo de la acción colectiva” Una actividad x en la esfera privada puede producir externalidades negativas, pero incluso así el individuo racional preferirá que dicha actividad siga estando en la esfera privada si los costos externos que actualmente incurre son menores que los que espera incurrir si esa actividad pasa a dominio público. Sin embargo lo opuesto también es cierto: la existencia de externalidades negativas como consecuencia de actividades que están bajo dominio público, no es una condición necesaria ni suficiente para que dicha actividad pase al sector privado. Reiteramos que para un individuo particular una actividad x puede generar un costo externo a si dicha actividad está en la esfera privada y un costo externo b si dicha actividad es estatal. El individuo elegirá que la actividad x sea estatal si a>b y elegirá que dicha actividad sea privada si a<b. Una actividad puede generar externalidades tanto en la esfera privada como en la esfera de la acción colectiva. Lo importante es saber en cuál de ellas la externalidad es menor. “Es especialmente sorprendente que la discusión sobre externalidades en la literatura de la economía del bienestar ha estado centrada en los costos externos que resultan de la acción privada de los individuos o las empresas. Hasta donde sabemos, poco o nada se ha dicho sobre los costos externos impuestos sobre el individuo por la acción colectiva. Sin embargo la existencia de dichos costos externos es inherente en la operación de cualquier regla de toma de decisiones colectiva que no sea la de unanimidad. Es más, la esencia del proceso de la toma de decisiones colectiva con la regla de la mayoría, es el hecho que la minoría de votantes son forzados a ser parte de acciones que ellos no pueden prevenir y por las que no pueden reclamar compensación por los daños resultantes. Nótese que esta es precisamente la definición dada previamente para una externalidad.”

La descentralización como mecanismo para reducir los costos de la acción colectiva

Una de las consecuencias del modelo es que mientras menos personas integren un Estado, menores serán los costos de interdependencia social: “los costos de llegar a acuerdos, de negociar, son desde un punto de vista un despilfarro “social”. Una forma de reducir estos costos es organizar las actividades colectivas en las unidades más pequeñas posibles consistentes con la extensión de la externalidad que la colectivización está diseñada a eliminar.” De igual manera, mientras más pequeñas y homogéneas sean las unidades de colectivización, serán menores los costos externos, la búsqueda de rentas y los beneficios diferenciados a través del proceso político. Además “se debe enfatizar que a medida que el tamaño del grupo se hace más largo, cualquier adherencia tácita a frenos morales o éticos en contra del comportamiento de maximizar la utilidad individual también se hace más difícil de asegurar.”
Adicionalmente, la descentralización de la activad colectiva en unidades pequeñas como ser municipios, introduce un elemento de competencia que permite mejorar el sistema político. Si el individuo puede con facilidad pasar de una unidad política a otra (digamos que de un municipio a otro), entonces las unidades políticas que impongan mayores costos hacia sus habitantes experimentarán la emigración de los mismos hacia otras unidades políticas cuyos costos sean menores. “Si la organización de la actividad colectiva puede ser efectivamente descentralizada, esta descentralización provee una forma de introducir mecanismos de mercado alternativos dentro del proceso político.”
Estas conclusiones son un importante apoyo teórico a la descentralización y la autonomía de los gobiernos subnacionales, e indican que, siguiendo el principio de subsidiaridad, las unidades políticas locales deberían tener las mayores competencias en la toma de decisiones colectivas, seguidas por las gobernaciones y el gobierno nacional.

Beneficios concentrados y costos diluidos

Una de las consecuencias más importantes del modelo de la opción pública es la demostración de que los sistemas democráticos basados en la toma de decisiones por mayoría simple pueden conducir a la creación de coaliciones políticas que buscan adquirir beneficios y privilegios a través de la actividad colectiva cuyos costos debe pagar toda la población: se los denomina buscadores de renta. La mayoría puede explotar a la minoría a través de impuestos generales que proveen beneficios especiales o a través de beneficios generales para todos que se financian con impuestos especiales. En una sociedad de 100 personas, donde las decisiones se toman por mayoría simple, una mayoría podría imponer el pago de impuestos por igual para todos, pero destinar el gasto solo a la coalición mayoritaria; este es un caso de impuestos generales pero beneficios concentrados. Alternativamente la mayoría de 51 personas podría imponer el pago de impuestos solo a la minoría de 49, y destinar dichos impuestos para acciones que beneficien a todos por igual; este es un caso de beneficios particulares a través de impuestos generales.
La existencia de bonos, subsidios e impuestos diferenciados son ejemplos de privilegios para unos cuentos a costa de todos. Estos casos son frecuentes en casi cualquier país, democrático o no.

Búsqueda de rentas

La actividad de los sindicatos, cámaras de comercio, y otros grupos organizados tienen muchas veces como objetivo obtener beneficios especiales como ser medidas proteccionistas o subsidios hacia ciertas industrias, beneficios laborales especiales, etc. Supongamos que un grupo de agricultores puede obtener un subsidio para su actividad por 10 millones de dólares. Entonces los agricultores estarán dispuestos a gastar hasta 9.9 millones de dólares en actividades que aseguren dicho subsidio. Estas actividades pueden incluir propaganda, actividades de cabildeo con los legisladores, financiamiento de campañas políticas, sobornos, etc.
La actividad de los lobbies o grupos de cabildeo en los Estados Unidos son un ejemplo de buscadores de rentas y beneficios especiales. Por supuesto que tales actividades no son exclusivas de la democracia norteamericana. “En una era cuando toda la actividad gubernamental era bastante limitada y cuando las actividades colectivas tenían un impacto general sobre casi todos los individuos y grupos, la ausencia relativa de grupos de interés organizados es fácilmente explicable. Sin embargo, a medida que la importancia del sector público ha crecido con respecto al sector privado, y esta expansión ha tomado ha tenido efectos cada vez más diferenciados y discriminatorios sobre grupos separados e identificables de la población, el aumento de la inversión en organizaciones destinadas a capturar ganancias diferenciales por medios políticos es un resultado predecible.”

Ignorancia racional del votante

¿Por qué los votantes no rechazan activamente los beneficios especiales y la búsqueda de rentas? Una explicación es la teoría de la ignorancia racional. Estar políticamente informado tiene un costo alto. Por otro lado, el valor de un voto individual es infinitesimalmente pequeño (¿Cuál es la probabilidad de que un voto en particular determine una elección? Prácticamente cero). Por lo tanto el votante promedio no tiene mucho incentivo para informarse sobre los candidatos y sus propuestas. De la misma manera, cuando un grupo en particular consigue un privilegio del Estado, los costos de dicho beneficio son asumidos por todos los individuos, de tal manera, que el costo para un individuo en particular es casi cero. Siguiendo nuestro ejemplo, un beneficio de 10 millones al año a los agricultores dividido entre una población de 10 millones de habitantes ocasiona un costo de 1 dólar por persona por año. El costo de cualquier persona particular para evitar que dicho privilegio se mantenga será mayor a 1 dólar, por lo tanto nadie particularmente tiene el incentivo de evitar o eliminar dicho beneficio. Por otro lado, los agricultores son un grupo relativamente reducido, organizado y con grandes incentivos para invertir en la protección de dicho privilegio. Por lo tanto el sistema democrático tiene una tendencia a generar beneficios particulares y a grupos que defiendan y mantengan tales beneficios a costa del resto de la población.

Crecimiento excesivo del Estado

La posibilidad de generar beneficios particulares a través del sistema político conlleva a una inversión excesiva en bienes públicos es decir un malgasto de recursos debido a la utilización de la regla de la mayoría simple: “la regla de votación por mayoría simple bajo las presunciones postuladas sobre el comportamiento individual, resultará en inversiones excesivas en el sector público cuando los proyectos de inversión provean beneficios diferenciados o sean financiados mediante impuestos diferenciados. No hay nada en la regla de votación por mayoría que garantice que las inversiones públicas son más “productivas” que usos alternativos de los recursos.”

Incentivos perversos de los actores políticos

¿Cuál es el objetivo del político o del burócrata? Ser reelegido, mantener su cargo o ser ascendido. El político no deja de tener aspiraciones personales por ser político, ni, como dijimos antes, antepone dichas aspiraciones en aras del “bien común”. Si admitimos estas premisas podemos explicar fácilmente muchos hechos frecuentes en las democracias modernas. 

Cálculo de votos.- La meta de ser elegido y reelegido implica que el político se guía por el cálculo de votos para tomar decisiones. El político tomará cierta decisión si los votos que gana por ello, son mayores a los votos que pierde. La preeminencia de las encuestas, los grupos focales en las campañas políticas y la tendencia de los políticos de adoptar posiciones apoyadas por “el votante medio” por sobre posiciones principistas corroboran esta observación.
Incrementar sus presupuestos.- El político o el burócrata no tiene incentivos para reducir su presupuesto de gobierno, y por el contrario, tiene incentivos a incrementarlo porque ello le permite realizar más actividades que le generen votos u otro tipo de beneficios. El político para ganar elecciones debe prometer más obras (más gasto) que los otros candidatos. Es más fácil hacer una campaña en base a promesas de gasto que en base a promesas de ahorro. Es más fácil mostrar los beneficios de haber elegido cierto candidato mostrando obras y siendo pródigos en el gasto que ahorrando y siendo frugales. Por ello existe una tendencia a que los presupuestos estatales crezcan.
Valorar los beneficios de corto plazo a costa del largo plazo.- El político tiene el incentivo de obtener beneficios de corto plazo como ser créditos, endeudamiento externo, inflación, etc. para realizar gastos inmediatos que le generan un rédito político inmediato, sabiendo que los costos serán asumidos por futuros políticos o incluso futuras generaciones.
Tendencia a ceder a los grupos de presión.- Los buscadores de rentas y los grupos de presión organizados destinan grandes recursos para mantener sus beneficios y privilegios. Estos recursos están disponibles para pagar a políticos, financiar campañas electorales, lanzar campañas de desprestigio contra quienes se oponen a mantener sus beneficios especiales, hacer propaganda al público, etc. Por un lado, ceder a los grupos de presión permite a los políticos acceder a fondos para financiar sus campañas electorales, y les asegura el voto del grupo privilegiado en cuestión. Por otro lado, la ignorancia racional del votante permite que los votos que pierde a causa de apoyar ciertos beneficios especiales no sean significativos.

VI. Conclusión

A menudo se cree que la solución a la corrupción y las fallas del sistema político es el recambio de políticos. La teoría de la opción pública indica que más importante que encontrar a hombres probos para gobernantes, es establecer los límites que esos gobernantes deben tener, reduciendo la habilidad de los políticos para crear beneficios diferenciados e para incrementar el gasto público. Entender los incentivos perversos a los que están expuestos quienes incursionan en la actividad política es primordial para poder desarrollar reglas destinadas a reducir los costos de la acción colectiva.

Ensayo preparado para la revista "Ideas & Debate" de la Fundación Nueva Democracia

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